WWW.LIB.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Электронные матриалы
 


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |

«СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Под редакцией В.Б. Зотова Допущено Министерством образования РФ в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся ...»

-- [ Страница 1 ] --

СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Под редакцией В.Б. Зотова

Допущено Министерством образования РФ в качестве учебника для студентов вузов,

обучающихся по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление»

300.piter.com

Издательская программа

300 лучших учебников для высшей школы в честь 300-летия Санкт-Петербурга

осуществляется при поддержке Министерства образования РФ

Москва - Санкт-Петербург • Нижний Новгород • Воронеж Ростов-на-Дону • Екатеринбург • Самара • Новосибирск Киев • Харьков - Минск 2005 Федеральная целевая программа «Культура России» Поддержка полиграфии и книгоиздания России

Рецензенты:

Кафедра государственного и муниципального управления Московского городского института управления Правительства Москвы (заведующий кафедрой — д. п. н., доцент П. Г.

Иванов) Ю. Н. Царегородцев —д. э. н., профессор, заведующий кафедрой менеджмента Московского гуманитарного университета В. Ю. Морозов—д. э. н., профессор, Московский государственный университет сервиса Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В. Б. Зотова. / — СПб.: Лидер, 2005. — 493 с: ил. — (Серия «Учебник для вузов»).

Учебник дает системное представление о муниципальном управлении как научной дисциплине и области практической деятельности. Авторами изложены основы местного самоуправления, методология, принципы, технологии муниципального управления и их применение в отдельных сферах муниципальной деятельности. Без сомнений, эта научная дисциплина является одной из самых молодых в отечественной науке. Впервые авторским коллективом, в составе которого — преподаватели, ученые и практики из девяти регионов России, предпринята попытка создания базового учебника по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление».

Учебник может быть использован для ряда смежных специальностей, в системе дополнительного профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки государственных и муниципальных служащих.

Все права защищены. Никакая часть данной книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме без письменного разрешения владельцев авторских прав.

Оглавление Предисловие 6 Глава 1. Основы местного самоуправления 9

1.1.Концепция и сущностные признаки местного самоуправления 9

1.2. Исторический путь местного самоуправления 16

1.3. Правовые основы местного самоуправления 21

1.4. Территориальная организация местного самоуправления 30

1.5. Местное самоуправление и государство 36

1.6. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении 48

1.7. Территориальное общественное самоуправление 57

1.8. Организационные основы местного самоуправления 61

1.9. Муниципальная служба 72

1.10. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления 79

1.11. Межмуниципальное сотрудничество 84

1.12. Государственные гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности 88 Литература к главе 1 92 Глава 2. Муниципальное образование как объект управления 93

2.1. Муниципальное образование как социально-экономическая система 93

2.2. Типология муниципальных образований 99

2.3. Население муниципального образования 105

2.4. Территория муниципального образования 109

2.5. Инфраструктура муниципального образования 113

2.6. Город и пригородная зона 120

2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов 124 Литература к главе 2 127 Глава 3. Концепция муниципального управления 129

3.1. Специфика муниципального управления 129

3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика 135

3.3. Муниципальные услуги 141

3.4. Человек в муниципальном управлении 147

3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению 159 Литература к главе 3 164 Глава 4. Управление градообслуживающей сферой 166

4.1. Общие положения 166

4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью 171

4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом 176

4.4. Муниципальное управление инженерным обеспечением поселений и общегородским коммунальным хозяйством 184

4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом 191

4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка 196

4.7. Муниципальное управление строительством 203

4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды 210 Литература к главе 4 219 Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой 221

5.1. Основы государственной и муниципальной социальной политики 221

5.2. Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений 231

5.3. Муниципальная жилищная политика 237

5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения 244

5.5. Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения 249

5.6. Муниципальное управление образованием 256

5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга 261

5.8. Муниципальное управление развитием физической культуры и спорта 267

5.9. Муниципальная молодежная политика 271 Литература к главе 5 276 Глава 6. Муниципальное управление экономикой 277

6.1. Общие положения 277

6.2. Муниципальное управление использованием земли и природных ресурсов 282

6.3. Управление муниципальным имуществом 288

6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами 296

6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами 301

6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне 308

6.7. Муниципальный заказ 311

6.8. Система муниципальных финансов 316

6.9. Управление муниципальными финансами 321

6.10. Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи муниципальных образований

6.11. Организационные формы комплексного управления экономикой и финансами муниципального образования 334 Литература к главе 6 336 Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования 337

7.1. Условия и факторы социально-экономического развития муниципального образования

7.2. Анализ, прогнозирование и планирование социально-экономического развития муниципального образования 340

7.3. Стратегическое планирование в муниципальном образовании 345

7.4. Муниципальные целевые программы 350

7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое развитие муниципального образования

7.6. Управление пространственным развитием поселений 362 Литература к главе 7 369 Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти 370

8.1. Организационная структура местной администрации 370

8.2. Организация и планирование работы местной администрации 382

8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления 393

8.4. Информационное обеспечение муниципального управления 406

8.5. Организация муниципальной статистики 419

8.6. Система контроля в муниципальном образовании 425

8.7. Эффективность муниципального управления 431 Литература к главе 8 439 Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения

9.1. Специфика и законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения 440

9.2. Законодательство и практика муниципального управления в Москве 448

9.3. Законодательство и практика муниципального управления в Санкт-Петербурге 455

9.4. Направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения 461 Литература к главе 9 465 Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности 466

10.1. Сельская местность как объект муниципального управления 466

10.2. Система самоуправления в сельской местности 479

10.3. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности 475

10.4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений 479

10.5. Муниципальная социальная политика в сельской местности 483 Литература к главе 10 487 Глоссарий 488 Авторский коллектив 491

ПРЕДИСЛОВИЕ

Муниципальное управление — относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990-х гг. вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, поэтому муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование — населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступают население муниципального образования — местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления — регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

В то же время муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т. п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Это нашло отражение в соответствующих главах учебника.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт муниципальной практики относительно невелик. Поэтому отдельные положения, выдвинутые в настоящем учебнике, носят постановочный характер.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Но особенно нуждается муниципальная власть в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующие субъекты, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти.

Следует отметить, что в большом массиве учебной и научной литературы по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления. Определенные разночтения имеются и в терминологии. Часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые термины «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» или «городское управление». Эти термины действительно близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин management (менеджмент) используется только применительно к корпоративно-хозяйственному, производственному управлению. Для государственного или муниципального управления применяется термин government. Тем самым понятие «муниципальный менеджмент» в определенной степени лишается смысла. Однако в России этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им наряду с более точным термином «муниципальное управление».

Термин «городское управление» распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и сельской местности существенно различно, проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а исследование особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.

В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки — науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в общую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным образовательным стандартом по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление».

Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполагается, что они знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финансов, права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления.

В результате изучения учебной дисциплины «Система муниципального управления»

читатель должен:

иметь системные представления об основах местного самоуправления;

знать теоретические и организационные основы муниципального управления;

уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятельности;

иметь навыки практического решения проблем муниципального управления, использования современных управленческих технологий.

Названными задачами продиктованы логика изложения материала и структура учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного самоуправления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 муниципальное образование исследуется как объект управления. Глава 3 несет основную методологическую нагрузку учебника — в ней рассматривается философия, методы, принципы муниципального управления.

Главы 4-7 конкретизируют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципальной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в системе муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специфика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности.

Выпуск учебника совпал с периодом реформирования системы публичной власти в России, включая местное самоуправление. В октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в отдельных главах учебника излагаются как существующие проблемы муниципального управления, так и задачи, вытекающие из требований названного закона, вступающего в силу с 1 января 2006 г.

При написании учебника использовались труды многих российских ученых и практиков по проблемам муниципального управления. Среди них: классик российской муниципальной науки начала XX в. Л. А. Велихов, а также Т. Т. Авдеева, Ю. Б. Алексеев, Е. Г. Анимица, А. Е.

Балобанов, С. В. Вобленко, А. Г. Воронин, О. И. Генисаретский, В. А. Гневко, Т. М. Говоренкова, А. А. Замотаев, В. В. Иванов, А. Н. Коробова, Л. А. Калиниченко, Ю. В. Кириллов, В. А. Лапин, В. Н. Лек-син, В. Я. Любовный, П. А. Ореховский, А. И. Радченко, В. Е. Рохчин, Ю. В. Филиппов, А. Н. Швецов, А. Н. Широков, П. Г. Щедровицкий, С. Н. Юркова и многие другие.

Использовалась также зарубежная литература.

Авторы учебника при работе над ним сопоставляли свои взгляды, обменивались собственными разработками. Многие главы и разделы учебника написаны двумя, а отдельные — тремя авторами. Такая совместная работа способствовала выработке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.

Глава 1 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Цель главы 1 — ознакомить читателя с местным самоуправлением как формой осуществления народом своей власти, как способом самоорганизации граждан и как концептуальной базой муниципального управления. Здесь рассмотрены концепция и сущность местного самоуправления, его роль и место в истории человечества и в современном обществе, правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления. Особое внимание уделено изменениям в организации местного самоуправления в России, вызванным принятием в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Результатом изучения главы должно быть системное знание основ местного самоуправления, необходимое для организации муниципального управления.

1.1. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления Природа местного самоуправления Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.

Управление — это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого иерархического уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.

В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между ее уровнями может осуществляться по-разному. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней (даже при формальной выборности, как это было в СССР), наделение их полномочиями и ресурсами осуществляются сверху вниз, а ответственность — снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой нижний уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливаются ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местного самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Основные теории местного самоуправления

–  –  –

Представителями общественной теории местного самоуправления (теории свободной общины) считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине — народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.

Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством, полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления — хозяйственная теория. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления строго хозяйственные.

Этим оправдываются самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.

Юридическая теория исходит из того, что, органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины.

Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в противоположность рассмотренным выше исходит из того, что местное самоуправление — часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на места.

Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие.

«Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями».

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и имеет глубокий смысл.

Действительно, обеспечение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированных в Конституции РФ, — функция государства, тогда как устройство жизни в конкретном поселении — вопрос местного значения.

Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государственнообщественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных общиной. Для возможности такого принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полномочия, полученные от избравшего их населения.

Определение и основные признаки местного самоуправления

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления — документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В

Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».

Что касается российского законодательства, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 1995 г. (в дальнейшем — Федеральный закон 1995 г.), гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В новой редакции того же закона от 2003 г., вступающей в силу с 1 января 2006 г.

(в дальнейшем — Федеральный закон 2003 г.), говорится:

«Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. — как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем — органы местного самоуправления. В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех ее отправных положений. Европейской Хартией установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны.

Конституцией же РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым.

К таким признакам он относит:

различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции... Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

территориально-ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление — это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе

Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что, наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом, существуют также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории. Сам термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis — тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio — беру, принимаю.

Иными словами, самоуправление — бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. Ведь население и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышения уровня и качества своей жизни, чем государственные органы при централизованном управлении местными делами. Из признания местного самоуправления следует признание важности местных интересов в реализации государственной политики.

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функций напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции. Первый сектор — власть (функция власти, политическая функция); второй сектор — бизнес (хозяйственная функция); третий сектор — гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (рис. 1.1.1).

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.

Как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.

Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан — не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины «негосударственные», «неправительственные») организации выполняют функцию самоорганизации граждан и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства «не доходят руки», привлекает для решения этих задач «невидимые» с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от «мелких» дел, позволяя им концентрироваться на решении стратегических проблем.

В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями.

Основные компоненты системы местного самоуправления в современной России представлены на рис. 1.1.2 и раскрываются в последующих разделах данной главы.

Проблемы становления и развития местного самоуправления в России

Итак, по своей роли в обществе местное самоуправление уникально. Однако реальных достижений в его становлении и развитии в современной России оказалось меньше, чем преград.

В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. В стране, где достаточно сильны консервативные тенденции, низка правовая культура населения и наблюдается дефицит знаний о природе самоуправления, отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти сверху донизу и становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных звеньев общества.

Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением.

Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах. Еще одна немаловажная проблема — дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Подготовка таких кадров требует длительного времени. Местное самоуправление в России нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России. Важнейшую роль в этом будет играть реализация положений нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вопросы для самоконтроля

1. В чем отличие местного самоуправления от государственной власти и от общественных организаций?

2. Чем различаются определения местного самоуправления в Европейской Хартии местного самоуправления и в российском законодательстве?

3. Что такое «местные интересы»?

4. Какие функции выполняет местное самоуправление в современном обществе? В чем их специфика?

5. Каковы основные проблемы местного самоуправления в России?

1.2. Исторический путь местного самоуправления Возникновение и развитие местного самоуправления Становление и развитие местного самоуправления в России и за рубежом имеет богатую историю и является предметом специальной научной и учебной дисциплины. Цель настоящего раздела — дать минимальный исторический обзор и характеристику различных систем местного самоуправления.

Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие такими знаниями и жизненным опытом. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство.

С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации людей, иерархия интересов. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность «производственного коллектива» постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Так возникло государство.

Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже ХУШ-Х1Х вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно законодательно оформилось и отразило огромный опыт граждан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Принята Европейская Хартия местного самоуправления, для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами — (региональной и местной). Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах — префекты и комиссары — имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 г. во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных сочетаниях элементы англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т. п.).

Самоуправление в России до 1917 г.

Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Однако и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали.

Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра все вернулось к назначению чиновников.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт — «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи».

Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды.

Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников:

городничих, полицмейстеров и др. С завершением правления Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра П. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.

п. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико.

Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось — наступил октябрь 1917 г.

Самоуправление в СССР

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.

Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт «наказов избирателей»

своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Возрождение местного самоуправления

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась, система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. Почти везде избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы.

Вопросы для самоконтроля

1. Как сформировалось местное самоуправление?

2. Каковы основные модели местного самоуправления в современном мире?

3. Как развивалось местное самоуправление в России до 1917 г.?

4. С чем было связано возрождение местного самоуправления в СССР в период новой экономической политики?

5. Каковы особенности организации местной власти в советский период?

6. Как связано возрождение местного самоуправления в России с преобразованиями в общественном строе и экономике государства?

1.3. Правовые основы местного самоуправления Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

–  –  –

Конституционные основы местного самоуправления Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.3.1.

–  –  –

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими властной природы, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления. Более подробно вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти рассматриваются в разделе 1.5.

Федеральное законодательство

Федеральный закон 2003 г.

относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 г. представлена в табл. 1.3.2.

–  –  –

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 г.), «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (1997 г., подлежит отмене с 2006 г.), «Об основах муниципальной службы в РФ» (1998 г.), «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» (1998 г.).

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов — от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

Региональное законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003 г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона 1995 г. принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административнотерриториальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и другие. Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показывает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).

В 2001 -2003 гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в свете Федерального закона 2003 г. еще необходима большая работа.

Система муниципальных правовых актов По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Система муниципальных правовых актов представлена в табл. 1.3.3.

–  –  –

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования. Порядок проведения местных референдумов и сходов рассматривается в разделе 1.6.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования.

Наиболее типичные из них:

положение о местных референдумах и местных выборах;

положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

правила землепользования и застройки;

правила торговли;

положение о муниципальном заказе;

положение о муниципальной службе и т. д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т. п.).

Устав муниципального образования

Устав муниципального образования — своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования.

В нем, согласно Федеральному закону 2003 г., отражаются следующие положения:

наименование муниципального образования;

перечень вопросов местного значения;

формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа возможно предварительное вынесение некоторых его основных положений на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам на референдуме остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее двух третей от установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 чел. принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации.

Вопросы для самоконтроля

1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?

2. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?

3. Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

4. Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муниципального образования?

5. Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?

1.4. Территориальная организация местного самоуправления Муниципальное образование — территориальное звено местного самоуправления Территориальная организация — один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих разнонаправленных факторов. Он по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» (1991 г.) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т. п. При этом одна самоуправляемая единица могла находиться в административном подчинении другой самоуправляемой единицы. В Федеральном законе 1995 г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Основные признаки любого муниципального образования приведены на рис. 1.4.1.

–  –  –

Принципы формирования территории муниципального образования При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая — приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

3. Принцип доступности органов местного самоуправления для граждан в течение короткого времени. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая тенденция — укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения.

Однако Федеральный закон 1995 г. не создал необходимых для этого предпосылок. Для миллионного города и сельсовета с численностью населения 2-3 тыс. чел. были установлены одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

Практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ Учитывая наличие противоположно действующих факторов, субъекты РФ по-разному подошли к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления и использовали следующие подходы.

1. Поселенческий подход основан на приоритете приближения органов местного самоуправления к населению. Муниципальными образованиями при этом являются все города, поселки, крупные сельские поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

2. Экономический исходит из того, что критерием для создания муниципального образования служит уровень экономического развития, наличие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, что позволяет оказывать услуги населению. В этом случае муниципальными образованиями являются только крупные города и сельские районы.

3. Третий подход предполагает создание двухуровневой системы муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ.

Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и сельских районах, из которых состоит территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня.

Функционированию двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления препятствует бюджетная система РФ, в которой существует только один уровень местных бюджетов. При разработке двухуровневой модели было неясно, как разделить налоговые поступления между уровнями, в результате чего оказалось, что муниципальные образования нижнего уровня остались без местных бюджетов и функционировали по сметам расходов, утверждаемым районной властью. При этом ни о каком реальном самоуправлении речи идти не могло.

На основе изложенных подходов в субъектах РФ сложились различные основные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В сельских административных районах создаются местные органы государственной власти, а органы местного самоуправления на данном уровне отсутствуют. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями.

3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

В ряде субъектов РФ сосуществуют несколько моделей. Муниципальным образованием могут быть и город, и город вместе с окружающим районом, и сельский район, и поселения внутри района. Соотношение количества административно-территориальных единиц и муниципальных образований в России в 2003 г. характеризовалось данными табл. 1.4.1.

Таблица 1.4.

1.

Административно-территориальные и муниципальные образования России Типы административно-территориальных образований Всего Из них являются муниципальными образованиями Города / из них города областного значения 1097/638 579 Поселки городского типа (рабочие поселки) 1995 448 Административные районы (без внутригородских) 1745 1588 Сельские административные территории (сельсоветы, волости, 24 409 8644 сельские округа и др.) Внутригородские районы (округа) 297 Всего муниципальных образований 11 566 В среднем на один субъект РФ в 2003 г. приходилось около 130 муниципальных образований. По отдельным субъектам РФ наблюдалась следующая картина.

Территориальная модель была принята в 43 субъектах РФ, в том числе в 6 субъектах РФ муниципальные образования существовали только на уровне районов и в 37 — на уровне районов и крупных городов. Число муниципальных образований при этой модели составило от 3 в Эвенкийском автономном округе до 70 в Московской области.

Поселенческая модель была принята в 16 субъектах РФ, в том числе в 11 субъектах РФ муниципальные образования созданы на уровне городов и сельских округов и в 5 субъектах РФ — на уровне сельсоветов, поселков и малых городов. Число муниципальных образований составило от 55 в Республике Адыгея до 983 в Республике Башкортостан.

Двухуровневая, или смешанная, модель была принята в 23 субъектах РФ, число муниципальных образований верхнего уровня составило от 2 в Курганской области до 71 в Алтайском крае и нижнего уровня — от 10 в Брянской области до 695 в Алтайском крае.

Все муниципальные образования подлежат включению в единый реестр муниципальных образований РФ. Его ведение возложено на специально уполномоченный государственный орган.

Включение муниципального образования в реестр и исключение из реестра осуществляются на основании заявления муниципального образования и по представлению органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Зарубежные модели территориальной организации местного самоуправления

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов каждого уровня.

Так, в Англии и Индии крупные поселения и населенные территории (муниципальные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) разнятся объемами полномочий и структурой органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город и какие — округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

Совершенствование территориальной организации местного самоуправления Федеральный закон 2003 г. предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования разделяются в правовом отношении на три типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. Кроме того, вводится новое понятие — «межселенная территория». Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рис. 1.4.2.

Поселение — это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В границах городского поселения может находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 чел. (более 3000 чел. для густонаселенных территорий) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью населения свыше 1000 чел. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 чел., как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав городских или сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться поселения с численностью населения менее 1000 чел., а в особых случаях — даже менее 100 чел.

Границы поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Муниципальный район — это несколько поселений, объединенных общей территорией.

В числе таких поселений могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района — решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий.

Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Межселенная территория — это территория, не входящая в границы поселений.

Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей в каждом менее 1000 чел. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.

Городской округ — это не входящее в состав муниципального района городское поселение.

В состав городского округа входит один город; могут также входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. К городским округам, как правило, относятся так называемые города областного значения. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.

Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 г., наделяется определенным перечнем вопросов местного значения, что является главным преимуществом данной редакции Закона. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. не дает содержательного определения термина «муниципальное образование» и указывает, что муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В системной связи с Федеральным законом 2003 г. вносятся изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Предусматривается переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему РФ, чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района.

Вопросы для самоконтроля

1. Как соотносятся понятия: «административно-территориальное деление» субъекта РФ и «территориальная организация местного самоуправления»?

2. Каковы основные признаки муниципального образования?

3. Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании территории муниципального образования?

4. Каковы принятые в субъектах РФ модели территориальной организации местного самоуправления, их достоинства и недостатки?

5. Каковы основные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом 2003 г.?

1.5. Местное самоуправление и государство

Эффективность местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Государственное регулирование местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис. 1.5.1.

Общая схема законодательного регулирования местного самоуправления была изложена в разделе

1.3. Здесь же рассматривается одна из главных задач такого регулирования — определение предметов ведения и полномочий местного самоуправления. От того, решение каких вопросов возлагает государство на местное самоуправление и какими полномочиями наделяет органы местного самоуправления, зависит эффективность их деятельности. Определение предметов ведения местного самоуправления должно рассматриваться в тесной связи с типологией муниципальных образований, рассмотренной в разделе 1.4.

Экономическое регулирование местного самоуправления осуществляется путем наделения его собственностью и финансовыми средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования. Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.11.

Важными компонентами государственного регулирования местного самоуправления являются обеспечение гарантий его прав, осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принимаемые решения и действия (или бездействие). Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.12.

Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ. В 1995 г.

Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Эта программа в основном была выполнена. В 1999 г. была утверждена вторая программа — «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Большинство ее пунктов также выполнены. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Государственное регулирование и государственная поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в структуре Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование вопросов местного самоуправления возложено на Министерство экономического развития и торговли, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.

Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя смешивать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не должны быть пассивным партнером во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации они воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ. Органы местного самоуправления взаимодействуют также со структурными подразделениями органов государственной власти, расположенными на территориях муниципальных образований.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Основные определения и принципы Применительно к органам публичной власти предметы ведения — это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности — функции. Иногда понятия предмета ведения и функций трудноразличимы. Например, содержание дорог одновременно предмет ведения и функция (вид деятельности) какого-либо органа. А такой предмет ведения, как местные финансы, не содержит в своем названии какой-то функции.

Полномочия — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный ст. 76 Конституции РФ, состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно принципу субсидиарное™, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня может создать угрозу для благополучия населения.

Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К вопросам местного значения принято относить такие вопросы, которые: а) могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти и б) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются:

благоустройство местной территории (в широком смысле — как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.

В Европейской Хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления.

1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.

5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

Однако в силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах весьма различен (табл. 1.5.1).

–  –  –

В Конституции РФ перечень вопросов местного значения определен в укрупненном плане (см. раздел 1.3). Подробный перечень вопросов местного значения был приведен в ст. 6 Федерального закона 1995 г. Эти вопросы можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.

К вопросам первой группы можно отнести: принятие и изменение уставов муниципальных образований, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, регулирование использования водных объектов местного значения и др.

Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить также на две группы. Для одной закон употребляет термины «организация», «содержание» и «развитие», что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование решения этих вопросов из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся: содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальных учреждений образования, здравоохранения, муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, снабжение населения и муниципальных учреждений топливом, содержание и строительство дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципального образования, организация утилизации и переработки бытовых отходов, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, организация транспортного обслуживания населения, организация и содержание муниципальной информационной службы, обеспечение социальной поддержки населения, обеспечение противопожарной безопасности, содержание муниципальной пожарной службы и т. п. Для другой группы вопросов в законе используются термины «создание условий», «участие», «содействие», что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за решение этих вопросов. К их числу относятся: жилищное и социально-культурное строительство, обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, деятельность учреждений культуры, деятельность средств массовой информации, организация зрелищных мероприятий, развитие физической культуры и спорта в муниципальном образовании, содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Приведенный в ст. 6 Федерального закона 1995 г. перечень вопросов местного значения не является исчерпывающим. Органы местного самоуправления вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов.

Эта норма дает органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не отрегулированных законодательством.

Установленный Федеральным законом 1995 г. перечень вопросов местного значения имеет ряд серьезных недостатков. Во-первых, предметы ведения не отделены от полномочий, в ряде пунктов неясно, где здесь сфера деятельности, а где полномочие. Например, принятие и изменение устава муниципального образования — это не вид деятельности, а полномочие, которым наделены органы местного самоуправления. Во-вторых, многие перечисленные в законе вопросы местного значения не могут быть исключены из сферы государственного регулирования. Это вопросы образования, здравоохранения, социальной поддержки населения, охраны общественного порядка, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, противопожарной безопасности и др. Закон не дает ответа на вопрос, в какой мере за эти сферы деятельности отвечает государство и в какой — местное самоуправление, т. е. не разграничены полномочия по предметам ведения. В-третьих, перечень вопросов местного значения одинаков для всех муниципальных образований — от крупного города до сельского населенного пункта, тогда как их возможности по самостоятельному решению перечисленных в законе вопросов несопоставимы.

Предметы ведения и полномочия местного самоуправления в Федеральном законе2003 г.

В Федеральном законе 2003 г. предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.

1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.

2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озеленения территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установки уличных указателей и т. п.

3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы — муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам муниципального района — организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены: организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания населения, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; к уровню муниципального района — организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора, организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т. д.

4. Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т. д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.

5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тыс. и городское поселение с населением 30-50 тыс. жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению — принимать на себя ряд функций муниципального района.

6. В отличие от Федерального закона 1995 г., в Федеральном законе 2003 г. установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.

7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона, т. е. отделены от перечня этих вопросов. Эти полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований и включают в себя такие пункты, как принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, установление официальной символики муниципальных образований, создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги (если иное не предусмотрено федеральными законами), формирование и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, учреждение муниципальных средств массовой информации, привлечение граждан к выполнению на добровольной основе общественных работ в порядке и на условиях, установленных законодательством, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и т. п. 8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон.

Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Таким образом, Федеральный закон 2003 г. кардинально меняет всю схему определения предметов ведения и полномочий местного самоуправления, делает ее более четкой, разграничивает по типам муниципальных образований, увязывает с решением вопросов финансирования. Все это будет способствовать совершенствованию всех сторон деятельности местного самоуправления.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий. Исходя из принципа субсидиарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень является эффективной. Это позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя три компонента: нормативноправовое регулирование, финансирование, реальное предоставление тех или иных услуг.

Для вопросов местного значения все они закреплены за органами местного самоуправления.

Что касается вопросов государственного значения, передаваемых органам местного самоуправления, то здесь делегируются только полномочия по предоставлению услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен представлять, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение. Несоблюдение данного принципа привело к тому, что в 2003 г. финансовые обязательства государства только по социальным льготам превысили весь его консолидированный бюджет.

Согласно Федеральному закону 1995 г., наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наделе этот порядок не соблюдается. Исчерпывающий перечень государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, отсутствует. В отраслевых федеральных законах присутствуют десятки норм, возлагающих на органы местного самоуправления те или иные функции, не обеспеченные финансированием. Особо обременительным для местных бюджетов является предоставление различных льгот и гарантий отдельным социальным слоям населения, установленных федеральными законами, - так называемые федеральных мандатов (бесплатный проезд на городском транспорте, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, лекарственных средств, выплаты в фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население и т. п.). На органы местного самоуправления были возложены такие функции, как организация выплаты государственных пенсий, выплата детских пособий, запись актов гражданского состояния, воинский учет, содействие призыву на военную службу, отдельные виды государственного надзора (архитектурно-строительный, ветеринарный) и т. д. Выявилась опасная тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными функциями. В бюджетах отдельных городов доля расходов на выполнение государственных полномочий и мандатов превысила треть всех расходов бюджета.

В 2000-2003 гг. часть перечисленных функций была возвращена органам государственной власти (организация работы по выплате государственных пенсий, выплата средств в фонд обязательного медицинского страхования за неработающее население, запись актов гражданского состояния). Компенсация льгот, для ветеранов, инвалидов на и детские пособия, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами стала осуществляться через органы Федерального казначейства. Все это позволило снизить нагрузку на местные бюджеты. Однако в целом решить проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, в рамках Федерального закона 1995 г.

не удалось.

Федеральный закон 2003 г. позволяет кардинально изменить эту ситуацию. Прежде всего в нем установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень передаваемых с этой целью материальных средств или порядок их определения, порядок отчетности и контроля, условия и порядок прекращения полномочий. Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Принятие данных законодательных норм влечет за собой пересмотр многих отраслевых федеральных законов, возлагающих на органы местного самоуправления нефинансируемые государственные полномочия. Указано, что признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона 2003 г. является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получают право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и финансовыми ресурсами.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с территориальными структурами органов государственной власти На территории муниципального образования действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (за средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих государственных структур относятся следующие.

1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т. е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления проводимые ими акции, способными повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например провести проверку, представить информацию и т. п.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе. В ряде случаев законодательство предусматривает прямое участие органов местного самоуправления в решении задач территориальных федеральных органов (например призыв на военную службу).

2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т. п.).

Большинство этих компаний акционировались, хотя государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая нередко контрольным пакетом акций. Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования, данные в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенного влияния на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.

3. Органы государственного надзора (контрольно-ревизионная служба Минфина, службы земельного кадастра, санэпиднадзор, ветеринарный надзор, экологический надзор, горный надзор, лесоохрана, водный надзор, рыбнадзор и т. п.). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в т. ч. и самими органами местного самоуправления.

Органы государственного надзора обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений.

Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а кроме того принимать соответствующие меры. Некоторые органы государственного надзора наделены правом наложения штрафных и иных санкций в административном порядке.

4. Территориальные подразделения службы занятости. Федеральные органы занятости населения во взаимодействии с органами местного самоуправления проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.

5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.

6. Органы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны, органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и устанавливают с ними договорные отношения.

7. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, могут создаваться органы двойного подчинения. Типичным примером органа двойного подчинения является милиция. На органы милиции возложена как борьба с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственная и местная полиция разделены и имеют собственные полномочия. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел имеет двойное подчинение, считаясь подразделением местной администрации.

Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует его местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 г. предусмотрена передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?

2. Как можно определить понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «вопросы местного значения»?

3. В чем состоит принцип субсидиарное™?

4. Каковы недостатки Федерального закона 1995 г. в определении предметов ведения и полномочий местного самоуправления и каковы соответствующие преимущества Федерального закона 2003 г.?

5. По какому принципу в Федеральном законе 2003 г. разграничены предметы ведения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами?

6. Каким должен быть порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?

7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?

1.6. Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении Формы участия граждан в местном самоуправлении Конституция РФ (ст. 130 п. 2) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии — выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни. В настоящем разделе рассматриваются формы непосредственной демократии. Вопрос об органах местного самоуправления рассматривается в разделе 1.8.

Согласно Федеральному закону 2003 г., формы непосредственной демократии также делятся на две группы (рис. 1.6.1). Первая группа — формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений.

Вторая — формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:

местные референдумы;

муниципальные выборы;

голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований;

сходы граждан в малых муниципальных образованиях.

Ко второй группе относятся: участие в опросах граждан по различным вопросам местного жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, мирные массовые акции населения, а также разнообразные формы территориального общественного самоуправления, рассмотрение которых выделено в отдельный раздел 1.7.

По Федеральному закону 2003 г. граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству, т. е. перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении.

Местный референдум Высшая форма народовластия на муниципальном уровне — местный референдум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования и могут быть отменены только другим референдумом. Если принятое на референдуме решение противоречит действующему законодательству, оно может быть опротестовано органами прокуратуры и отменено в судебном порядке.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации. Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В местном референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Он проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на местном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий между ними.

Муниципальные выборы Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При отсутствии решения представительного органа выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом.

Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: порядок назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.

При мажоритарной системе территория муниципального образования разбивается на несколько избирательных округов (по числу депутатов) с примерно равной численностью населения; от каждого округа избирается один депутат. Такая схема встречается в России чаще всего в силу относительной простоты агитационной компании, привычности ее как для населения, так и для властей. При пропорциональной системе избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или блок партий (т. е. за партийные списки), а депутатские мандаты между партиями распределяются пропорционально набранным голосам. Решение о применении в муниципальном образовании той или иной избирательной системы осуществляется местным сообществом самостоятельно в зависимости от местных условий и закрепляется в уставе муниципального образования.

Обе избирательные системы имеют свои достоинства и недостатки (табл. 1.6.1).

Пропорциональная система более приспособлена для выражения агрегированного интереса территориального коллектива. Проблема ее применения в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Разновидностью мажоритарной системы являются выборы по многомандатным округам, когда от одного избирательного округа избираются не один, а несколько депутатов. В небольшом муниципальном образовании его территория может представлять один избирательный округ с общим списком кандидатов. Избранными считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов, в количестве, соответствующем числу мандатов. Такая система лучше всего решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В крупных городах может применяться схема, при которой многомандатным избирательным округом является район города, но в городе несколько таких округов.

Таблица 1.6.

1 Достоинства и недостатки избирательных систем Достоинства избирательной системы Недостатки избирательной системы Мажоритарная система

• Непосредственное знакомство депутатов со своими • Орган самоуправления, сформированный на основе мажоритарной избирательными округами системы, отличается крайним разнообразием позиций и мнений, что и интересами их жителей. существенно затрудняет принятие решений

• Информированность избирателей • Приоритетом каждого депутата является решение проблем о личности депутата и его политических качествах собственного округа Пропорциональная система

• Партийные фракции выражают интересы больших групп населения, • Ослаблены личные связи избирателей и их избранников, а также и депутаты каждой из них "выступают с единым мнением по об- персональная ответственность депутатов перед избирателями суждаемым вопросам • При отсутствии явно выраженного партийного большинства

• Партийные списки способствуют тому, чтобы в органах местного муниципальному парламенту трудно принимать решения самоуправления были представлены разные слои населения Возможна также смешанная избирательная система, при которой одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая — по пропорциональной. Сочетая положительные качества исходных систем, смешанная избирательная система позволяет обеспечить выражение как территориальных, так и групповых интересов населения.

В уставах большинства муниципальных образований для победы на выборах достаточно простого большинства голосов. Во многих уставах предусматривается, что при выборе главы муниципального образования для победы необходимо абсолютное большинство голосов, т. е. 50 % +1 голос от числа действительных бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набирает, проводится второй тур выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее количество голосов. Для победы во втором туре достаточно простого большинства, кроме случая, когда число голосов против всех кандидатов превышает число голосов, поданных за победителя.

Голосование населения В соответствии с Федеральным законом 2003 г. голосование граждан может производиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Порядок назначения и организации проведения голосования аналогичны проведению выборов и референдумов.

Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), установленные уставом муниципального образования и подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить возможность обвиняемому дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (округе) избирателей.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или его части), обладающих избирательным правом. Решение по данным вопросам считается принятым, если за него проголосовало более половины жителей, участвовавших в голосовании. Итоги голосования граждан и принятые на нем решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Сходы граждан В муниципальных образованиях (обычно с численностью избирателей не более 100 чел.) может не создаваться представительного органа местного самоуправления, функции которого выполняет сход граждан. Он созывается главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен при участии более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Решения схода считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников схода. Эти решения подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.

Опросы населения Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Для этого обычно достаточно опросить некоторое количество граждан, представляющих разные слои населения (репрезентативная выборка), что значительно проще и дешевле по сравнению с референдумом. Существуют технологии проведения различных устных и письменных опросов, формы анкетирования и т. д.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан назначается представительным органом муниципального образования;

порядок назначения и проведения опроса определяется уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета (или бюджета субъекта РФ, если опрос проводится по его инициативе). Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Собрания (конференции) граждан Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Они проводятся как по инициативе населения, так и по инициативе представительного органа и главы муниципального образования и назначаются соответственно представительным органом или главой муниципального образования.

Обращения, принятые собраниями граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направлением письменного ответа.

В ряде случаев полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан, т. е. собранием делегатов.

Порядок назначения и проведения собрания (конференции) граждан, а также полномочия этого собрания (конференции) определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Публичные слушания. Правотворческая инициатива граждан Публичные слушания и правотворческая инициатива граждан — формы участия граждан в нормотворческом процессе и формировании муниципальной нормативной базы. Публичные слушания проводятся представительным органом или главой муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его обсуждение через средства массовой информации и собрания (конференции) граждан. При этом выявляются различные точки зрения, аргументы сторон, ведутся публичные дискуссии.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает обязательность проведения публичных слушаний по ряду вопросов жизнедеятельности муниципального образования (рис. 1.6.3).

Для обеспечения участия жителей в публичных слушаниях население муниципального образования заблаговременно оповещается о времени и месте их проведения. Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию).

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Правотворческая инициатива граждан — право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного значения. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Ее минимальная численность (не превышающая 3 % числа избирателей муниципального образования) устанавливается правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Как правило, обращения граждан по вопросам принятия муниципальных правовых актов оформляются в виде письменных коллективных обращений к представительному органу муниципального образования (иногда такие обращения называют петициями). В них обосновывается необходимость принятия того или иного правового акта и предлагается его проект. В муниципальном образовании может устанавливаться порядок сбора подписей под петицией.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом или соответствующим должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта. При этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта. Если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа местного самоуправления, указанный проект рассматривается на его открытом заседании с участием представителей населения.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Обращения граждан Конституция РФ (ст. 33) и Федеральный закон устанавливают право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, к депутатам и должностным лицам местного самоуправления.

Существует несколько видов обращений (рис. 1.6.4): предложения, заявления, жалобы.

Предложение — обращение гражданина или группы граждан, направленное на улучшение порядка организации и деятельности муниципальных органов и организаций, совершенствование правовой основы местной жизни, решение вопросов экономической, политической, социальнокультурной и других сфер деятельности местного сообщества. Жалоба — обращение гражданина или группы граждан по поводу нарушения их прав или охраняемых законом интересов. Заявление — обращение гражданина или группы граждан по поводу реализации принадлежащих им или другим гражданам прав, свобод и законных интересов.

Органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями в течение месяца обязаны рассмотреть обращение гражданина (граждан) и дать на него письменный ответ.

Для этого они имеют право запрашивать и получать от органов государственной власти и местного самоуправления, учреждении и организаций сведения и материалы, необходимые для рассмотрения обращений.

Порядок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливается субъектом РФ. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков ответа на обращения граждан законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность.

Таким образом, обращения граждан в органы местного самоуправления, являясь одной из форм их участия в осуществлении местного самоуправления, служат также гарантией защиты прав и законных интересов граждан. Умение местной власти работать с обращениями граждан, своевременно и компетентно реагировать на них служит одним из важных критериев ее дееспособности, залогом успеха на очередных выборах.

Мирные массовые акции населения Специфическая форма участия граждан в самоуправлении — мирные массовые акции населения: митинги, уличные шествия, демонстрации, пикеты. Их цель в привлечении внимания к какой-либо проблеме, оказании влияния (давления) на органы местного самоуправления для принятия какого-то решения. Проведение таких акций, как правило, является символом неблагополучия.

Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантируется право граждан на проведение мирных массовых акций. Местные особенности их проведения регулируются уставами муниципальных образований. В частности, для проведения мирных массовых акций населения города требуется предварительное уведомление местной администрации. Требования, предъявляемые к уведомлению, и порядок его подачи определяются муниципальным правовым актом. Как правило, в уведомлении должно быть указано место, время и продолжительность акции, ее цель, предполагаемое количество участников, ответственные лица. Администрация, получив уведомление о массовой акции, обязана обеспечить общественный порядок при ее проведении. Администрация вправе перенести место проведения акции, если ее проведение на заявленном месте может нарушить общественный порядок, например прервать движение общественного транспорта на важных магистралях. Организаторы массовой акции несут ответственность за ее соответствие заявленным целям и форме проведения. При проведении массовых акций никто не освобождается от ответственности за нарушение закона и общественного порядка.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные организационные формы осуществления местного самоуправления в РФ? Каковы их общие черты и отличия?

2. Как вы понимаете выражение «всеобщее, равное и прямое избирательное право»?

3. Почему принято считать, что именно пропорциональная избирательная система более всего способствует развитию муниципального образования?

4. В чем сходство и различие между сходом и собранием граждан?

5. В чем сходство и различие между опросом граждан и местным референдумом?

6. Какую форму прямой демократии вы считаете наиболее эффективной и почему?

1.7. Территориальное общественное самоуправление Основы территориального общественного самоуправления

–  –  –



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
Похожие работы:

«Стереогарнитура потокового воспроизведения Bluetooth™ MH100 1 Микрофон 2 Клавиша вызова 3 Наушника разъем 3 4 Сенсорная область регулировки звука 5 Клавиша включения 6 Разъем для подключения зарядного устройства 7 Клавиши Следующая дорожка/воспроизведение-Пауза/предыдущая дорожка 8 Световые индикаторы музыки/аккумулятор...»

«А.П. Латкин. СОВРЕМЕННЫЙ ПОДХОД К ПРИНЦИПАМ ФОРМИРОВАНИЯ. УДК 321 С.К. Песцов1 Региональные интеграционные объединения: критерии и оценка эффективности В статье предпринимается попытка определения критериев и индикаторов, позволяющих оценивать результаты и эффективность деятельности современных региональн...»

«ON THE QUALITY LINE MAP Check Combi/Combi II (PFC) Руководство по эксплуатации RU PBI-280134-C 02/2011 MAP Check Combi/Combi II (PFC) RU Руководство по эксплуатации 1 1. Введение Map Check Combi обеспечивает качество упаковки MAP (упаковка в модифицированной газовой среде) путем измерения непосредственно н...»

«ПАО Мобильные Телесистемы Тел. 8-800-250-0890 www.yaroslavl.mts.ru Комплект МТС Планшет Интернет-тариф МТС Коннект-4 с включенной опцией "МТС Планшет" Федеральный номер / Авансовый метод расчетов Получайте баллы МТС Бонус за каждые 3 рубля потраченные на ежемесячную плату за тариф и обменивайте их на бесплатные минуты, SMS и другие...»

«УДК 291.64 ББК 86.391 У63 Перевод с английского Е. Мирошниченко Уолш Нил Доналд У63 Беседы с Богом. Практическое пособие / Перев. с англ. — М.: ООО Издательство "София", 2009. — 384 с. ISBN 978-5-91250-933-9 Миллионы людей во всем мире прочли трилогию "Беседы с Богом". И она изменила жизнь многих и...»

«Известия высших учебных заведений. Поволжский регион УДК 004.896 И. Б. Бондаренко, А. И. Иванов ОРГАНИЗАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ МНОГОАГЕНТНОЙ СИСТЕМЫ ИЗВЛЕЧЕНИЯ ЗНАНИЙ ИЗ РАСПРЕДЕЛЕННЫХ ГЕТЕРОГЕННЫХ БАЗ ДАННЫХ СИСТЕМ АВТОМАТИЗИРОВАННОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ Аннотация. Актуальность и цели. Объектом иссле...»

«ѕечать Решение по административному делу ­ первый пересмотр Информация по делу №12­84/2014 дело № 12­84/2014 года РЕШЕНИЕ г. Осташков 12 ноября 2014 года Федеральный судья Осташковского городского суда Тверско...»

«От автора. Когда-то, не так давно, я впервые смотрел на скрученные свечки инструмента, стоящие за "пальцем", и не мог понять, как можно делать "кривые" скважины. Сейчас я инженер по наклоннонаправленному бурению и делаю их таковыми. Работа доставляет мне огромное удовольствие, приятно совмещая в...»

«ООО "НУЦ "КАЧЕСТВО" Адрес: 119991, г. Москва. Ленинский пр-т, д 63/2, корл 1 НАУЧНО-УЧЕБНЫЙ ЦЕНТР Тел.: (495) 744-70-52, (495) 777-41-02 КАЧ ЕСТВО Факс: (495) 744-70-51 Почтовый адрес: 119296, г М...»

«1 Географические карты адаптированы из: The world factbook. Washington, DC, Central Intelligence Agency, 2008 г. (http://www.cia.gov/ cia/publications/factbook, по состоянию на 15 ноября 2008 г.). Дизайн: Tuuli Sauren, INSPIRIT International Advertising, Брюссель, Бельгия вопросов о зд...»

«2 Brians P. Postcolonial Literature: Problems with the Term // Paul Brains* home page com. P. 3. 3 Kujawinska-Courtney K., Gross A. S. Words about eloquence. М., 1998. P. 281. 4 Johnson A. The Buppie Blues // Guardian weekly. 1995...»

«УТВЕРЖДЕНО решением Совета директоров ОАО "Газпром" от 19 апреля 2012 г. № 1969 (с изменениями, утвержденными решениями Совета директоров ОАО "Газпром" от 12 октября 2012 г. № 2063, от 26 декабря 2012 г. № 2104, от 28 марта 2013 г. № 2144, от 27 июня 2014 г. № 2375, от 7 ноября 2014 г. № 2441, от 4 февраля 2015 г. № 248...»

«их нежелание ознакомления широкой общественности с результатами деятельности. Список источников 1. О результатах работы органов юстиции по государственной регистрации общественных объединений, фондов в 2013 году [Электронный ресурс] // Министерство юстиции Республики Беларусь. – Режим доступа : http://minjust.by/ru/site_menu/n...»

«ISSN 2079-5459. Вісник НТУ "ХПІ". 2013. № 43 (1016) розподіл деформацій. Максимальне значення показника жорсткості схеми напруженого стану забезпечується при остаточному куванні плоскими бойками профільованої заготовки. Ключові слова: ковка; дефекти; бойки; МСЕ; де...»

«int-tsh_i_ru 10/15 Клавиатура INT-TSH Руководство по установке Версия микропрограммы 1.00 SATEL sp. z o.o. • ул. Budowlanych 66 • 80-298 Gdask • POLAND тел. +48 58 320 94 00 www.satel.eu ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ Установка клавиатуры должна производиться квалифицированным персоналом. До...»

«Мое приключение в отеле Нью-Йоркер Просыпаюсь утром в номере отеля New Yorker одноименного города и вижу прекрасный вид на Эмпайер Стейт Билдинг (фото 1). Обычно мне в Нью-Йорке попадаются отели с видом в какой-то каменный колодец с кондиционера...»

«Вестник КрасГАУ. 2014. №4 мов интродуцентов, заложенных генетически, и реакции на климатические условия юга Приморского края. Угнетенное состояние растений в конце зимы и ранней весной обеспечивается избыточной для растений инсоляцией в условиях недостатка доступной для...»

«Организация деятельности, управление, структура, компетенция органов управления МБОУ ДО ГДДТ г.Шахты, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов. В МБОУ ДО ГДДТ г.Шахты функционируют единоличный и коллегиальные органы управления. Единоличным органом управления является руководитель МБО...»

«Дидактические материалы по организации и проведению дружеского ужина фразеологов "Шанхай поет!" Грайфсвальд 2011 ФРАЗЕОЛОГИЧЕСКАЯ Мы на семинаре Фразеологизмы Фразеологичном Или идиомы!. Все в одном ударе Ждут нас катаклизмы...»

«RUS Уважаемые дамы и господа, мы обращаемся к Вам с просьбой участвовать в исследовании “Immigrant integration survey 2015” (http://iis.econ.muni.cz/), которое было организовано командой исследователей из уни...»








 
2017 www.lib.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - электронные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.